【摘要】农田水利设施的建设和发展是农业生产的命脉，它对农业生产的发展、农民生活水平的提高具有非常重大的作用。安徽省目前农田水利设施的改革同农村经济发展极不相适应，不能满足农业用水的需求，必须全面开展小农水工程农田水利设施产权改革，明晰小型农田水利设施的所有权、放开使用权、搞活经营权、落实管理权为主要内容的农村水农田水利设施产权改革。
　　【关键词】水利设施；公共产品；产权改革
　　农田水利基础设施按照规模可分为大型农田水利设施和小型农田水利设施，其中小型农田水利设施是指以堰塘、机井、小河坝为代表的，只能为少数农户甚至是单家独户提供灌溉服务的水利设施。本文主要论述的主要小型农田水利设施的产权改革。
　　一、安徽省农田水利设施发展
　　安徽省是中国的农业大省，也是全国重要的产粮大省，农业在全省国民经济中占有重要的地位。农田水利设施建设对安徽农业和经济的发展起到至关重要的作用。2007年至2009年，安徽省改造中低产田374万亩，改造区区增产粮食3.3亿公斤，完成8座大型水库、81座中型水库和1640座小型水库除险加固。同时，安徽省积极加强淠史杭等七个大型灌区节水与续建等相关配套改造，农业水利设施的完善对地区农业的发展起到非常大的贡献，但是农田水利设施的发展也存在相关问题，具体概括为如下：
　　1.管理落后
　　在产权制度未明晰，由于缺少合理的管理制度和相应的配套措施和专业人才，结果是具有“公共物品”性质的农田水利设施大部分没有得到合理的管理和维护。以安徽地区2000年至2008年时段为例，农业水利设施年平均维护费用虽然逐年递增，但是管理与维护总支出仅占其总支出的5%，80%以上的费用都用于新建设施，存在较为不合理的“只重投入，不重维护”的问题。同时，作为农业主体的农民在水利设施建设管理和建设中参与意识不强，全社会对农田水利建设的问题认识不清，支持不够。大部分农田水利设施遭到严重破坏，整体水利设施设备老化，抵抗自然灾害的能力较弱，这不仅是农业生产受到巨大威胁，也是农田水利设施资源的浪费。
　　2.规划不合理
　　首先，安徽省农田水利设施建设总量不足，现有的设施多建于上世纪六七十年代，使用年限过长，现在的农田水利设施水量远远无法满足一个农业大省的农业需求。其次，安徽省水利建设规划不合理，安徽南北地区应该根据不同的自然生态环境和经济社会发展特点，因地制宜，制定规划。但是一些地区在农田水利设施建设的过程中，忽视当地生态环境和经济社会特点，造成生态环境受到破坏，农田水利设施的供应与需求不相匹配。最后，由于缺乏必要的监督，使得寻租行为发生，新建农田水利设施质量很差，无法抵抗自然灾害。
　　二、农田水利设施发展问题分析
　　（一）农田水利设施性质认识
　　1.农田水利设施具有正的外部性
　　相对于一般的基础设施，农田水利基础设施的正外部性比较明显，农业是关系到国计民生的基础产业，而农田水利基础设施是农业经济活动顺利进行的根本保证，因此其具有较强的正外部性；其次，农田水利设施具有非排他性。巴泽尔在其著作《产权的经济分析》中认为，某一物品产权的完整性，取决于交易费用的大小，这里的交易费用包括为了保证其完整性而消耗的人力和社会资本。农田水利设施由于交易费用较大，具有经济意义的非排他性。农田水利基础设施因为较高的交易费用，使其法律意义上产权的拥有者，产权并不完整，具有一定程度上的排他性。
　　2.农田水利设施具有一定程度的垄断性
　　农田水利具有规模经济性，主要表现为设施建造时所需要数额巨大的固定成本，也称之为“沉淀成本”，而当建设完成后其所提供服务的边际成本很低。对于这种情况，增加用户规模会导致平均成本的下降，产生规模经济效应。这种效应导致它在更大规模的水平上生产（供给水源）更有效率，成本更低，进而具有某种程度的垄断性；最后，农田水利设施具有投资属性。农田水利基础设施本质上是一种资本品，对它的投资取决于它所生产（或者辅助生产）的产品的收益。由于它的最终产品农产品价格较低，相应的投资收益也就较低。
　　（二）农田水利设施存在问题分析
　　1978年以后，农村经济体制改革开始在全国范围内启动，特别是上个世纪80年代以后，我国大部分农村地区开始实行家庭联产承包经营责任制，而农村小型农田水利设施基础仍然继续施行计划经济体制下由集体统一经营的模式。依托个体家庭为主体的生产经营体制与水利设施的集体经营模式产生了矛盾，由此开始产生主体产权人出现缺失等问题，最终导农田水利设施效率的低下，不能满足农业用水的需求，严重制约了农业生产的发展。农田水利设施出现的种种问题归根于农田水利设施的使用权和所有权相互分离。农田水利设施建设和使用的主要参与者农民对农田水利设施只要使用权，没有所有权，再加上农田水利设施具有明显的公共产品性质，使得农民只关心农田水利设施如何使用，而不关心农田水利设施如何建设和管理。
　　三、农田水利设施产权制度改革的措施
　　（一）对已建的小型水利工程采取拍卖的形式
　　对现有水工程设施要以明晰产权，搞活管理使用权为重点，采取拍卖、承包、租赁、户办、联户办、股份合作等形式，将水工程设施的产权、管理权、使用权落实到单位或个人，其中水库要坚持乡镇、村统一管理，以承包租赁为主的方法，不搞拍卖，对其他小型水工程设施要以拍卖、承包、租赁开发为主，宜卖则卖，宜包则包，宜租则租。村集体和乡镇水利部门要在明确水工程管理范围和开发利用规划方案情况下，合理作价公开竞标拍卖。对拍卖的水工程，允许继承、转让，对租赁的期限，要根据工程运行状况和当地实际，合理确定，但一般不得低于15年。合同期内，购买、承包、租赁者新开发配套的水工程设施，其增值部分归购买、承包、租赁者所有。
　　（二）对新建水利工程实行股份合作制的形式
　　对新建工程，要以明确产权，放开建设权，落实管理使用权为重点。可以集体承建、拍卖、承包、租赁到单位或户；也可以本着谁建、谁投资，谁有、谁受益的原则，鼓励单位和个人采取户办、联户办、股份合作的形式投资建设。在使用期内建设者享有继承、转让、转包、转卖权，任何单位和个人无权变更和收回，对因国家和集体用地或责任山（田）调整，确需变更调整的，要合理作价有偿转让，保护农户投资权益。
　　（三）明确农业水利设施的管理责权问题
　　小型农田水利设施管理使用到户以后，村集体和管理使用者，要以合同约定的形式，明确各自的职责权限，严格履行合同规定，共同保证工程安全运行和工程效益的发挥，村集体及乡水利部门要本着兴利除害、通盘考虑，综合运筹的原则，做好监督指导，管理协调服务工作，帮其建章立制，处理好与群众利益的关系，重点加强对防汛保安，用水、放水、水费收取等方面的指导管理，防止管而不护，超量拦蓄，拦而不蓄，蓄而不用，抬高水价等各类有害工程安全，破坏工程设施，侵害群众利益的现象发生。
　　参考文献
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　　基金项目：2012年安徽大学第一批大学生创新创业项目（2012154）