摘要 介绍了安徽省重点水利工程项目用地的规模、特点和现行政策，分析了水利工程建设用地报批存在的突出问题，针对水利建设项目的公益性特点，直接服务农业和基本农田建设、改善民生的特性，提出保障水利建设用地的政策建议。
　　关键词 水利建设；建设用地；问题；建议；安徽省
　　中图分类号 F426.91 文献标识码 A 文章编号 1007-5739（2014）15-0226-03
　　安徽省地处南北气候过渡地带，长江、淮河横贯省境，具有多样的地形、气候条件和复杂的河流水系特征，安徽省水旱灾害频繁，江河治理任务十分繁重。新中国成立以来，全省建成各类堤防逾2万km、水库4 837座、水闸1.09万座、机电排灌站1.63万处，建设666.67 hm2以上灌区397处，有效灌溉面积345.33万hm2。基本建成防洪、除涝、灌溉工程体系框架。特别是“十一五”时期，全省累计完成水利投资443亿元。临淮岗洪水控制工程等14项治淮骨干工程全面建成，如期实现国务院确定的近期治淮目标，国家规划295座大中型及重点小型病险水库加固圆满完成，省计划内小型水库加固已完成验收1 099座，解决了1 246万农村人口的饮水安全问题。目前，安徽省在建的工程主要为中小河流治理、病险水库除险加固、大江大河治理、治淮、水库除险加固、灌区续建配套和节水改造，农村安全饮水工程等项目也正在顺利实施。
　　1 安徽省重点水利工程建设用地的基本情况
　　据初步统计，近期安徽省水利工程永久用地面积4 631.8 hm2，其中已报批项目用地2 583.33 hm2，正在办理报批手续的有2 048.4 hm2。已办理用地手续及正在办理的项目中，按照国土管理部门关于先行用地的相关规定，无项目办理先行用地手续。具体情况介绍如下。
　　1.1 重点项目用地报批工作进展
　　国务院471号令颁布后，先后完成了白莲崖水库工程、沙颍河近期治理工程、涡河近期治理工程和淮北大堤加固工程用地报批工作。安徽省委、省政府多次召开专题会议进行部署推动，水利部门和国土、林业、财政部门合力推动，完成了4个大项的用地报批工作，涉及新征用土地面积2 533.33 hm2以上。此外，还配合淮委完成了淮河临淮岗洪水控制工程用地报批工作。督促项目法人及时申报淮干整治补充工程用地报批手续。多年来，加大了重点水利项目可研阶段的用地预审工作，省国土资源厅、省水利厅等部门及时衔接年度用地建议计划，优先安排治淮等重点水利用地计划，及时向国家申报材料，主动配合国土部审批用地，取得了明显成效。2011年，还配合省人大开展水利工作问询，将水利工程用地报批工作作为重点专题对政府进行了问询，起到了重要推动作用。
　　1.2 水利项目用地情况
　　病险水库除险加固工程因国家政策规定，批复时未批复新征土地。江河治理、治淮、中小河流治理项目中，有堤防加固及新建堤防工程的，永久占地主要包括堤防工程本身压地、新征少量护堤地及少量管理用地；有河道疏浚的，疏浚工程主要开挖河道滩槽，新征土地数量少，个别项目河道拓宽需用地，数量较大的是冲填或堆土区临时用地，用后都要求进行复耕。上述占地具有沿河带状分布的特点，因堤防之间的河道工程用地不需征用，堤防沿线的压地数量少，且受地形特点和灌溉条件影响，需新征可耕地数量更少。有新建水闸等枢纽工程的，建筑物多建在河道上，永久征用耕地数量较少；农村饮水安全工程，因工程规模小，多是管线布置用地，建筑物用地数量小。灌区续建配套和节水改造工程多数为现有建筑物加固、渠道和渠堤维修加固，永久占地为河道范围内和堤防及建筑物管理范围，无需新征用。除永久占地外，大部分项目用地属临时用地性质，如施工区用地、堆土区和弃土区用地、可复耕的取土区用地，临时交通道路用地等。工程实施中或主体工程结束后，采取工程复耕或兑付群众补偿费用、由群众自行复耕等措施，恢复耕地用途。
　　1.3 水利项目特点
　　工期时间要求紧、土地报批等征迁工作时限性较强。水利工程建设有较强的季节性和阶段性特点，大部分涉及度汛安全，一般工期要求都非常紧迫，这就要求征地拆迁工作必须在较短的时间内完成，以确保工程建设顺利进行，否则，将会影响到当地群众的生产生活和生命财产的安全。同时，安徽省水利工程大部分属中央投资的重点水利项目，按照中央投资项目安排要求，当年下达的投资计划，要争取在当年基本完成，尾工在第2年汛前全面完成，如中小河流治理、小型水库加固、农村安全饮水工程、灌区续建配套和节水改造工程及大部分江河治理工程等。在实施中，重点项目多是及时向国土资源管理部门申报，对涉及度汛安全的工程，采取先报告、再实施。
　　2 水利工程用地存在的突出问题
　　2.1 征地有关费用无解决渠道，难以及时办理征地手续
　　用地报批中，需要缴纳耕地占用税、耕地开垦费、水利建设基金及勘测定界费、办证费等各类征地管理费，按照现行有关规定，占用林地的需要缴纳森林植被恢复费、林地勘测定界评估费。近期，大中型水利工程项目初步设计批复时，在批复投资中计列了耕地占用税、耕地开垦费和森林植被恢复费，但部分项目耕地开垦费标准与地方要求存在差距，小型项目基本未批复该费用。失地农民社保费用目前均未计列，安徽省及各级财政又无财力解决，造成项目失地农民社保手续办理难度大。由于相关费用没有解决途径，致使水利工程征地不能及时办理用地手续，造成一定的社会影响。
　　2.2 用地报批程序复杂，环节多，资料整理工作量大，难以及时办理手续
　　根据有关规定，目前用地报批环节主要包括项目可研阶段用地预审、项目批复后用地报批。
　　用地预审阶段需提交材料主要包括用地预审申请表、经各级国土资源管理部门的初审意见、项目土地利用总体规划局部规划图、城市（村镇）规划主管部门出具的项目用地规划选址意见书和用地预审申请报告，用地申请报告内容包括拟建设项目基本情况、拟选址情况、拟用地总规模和拟用地类型、补充耕地初步方案、项目可行性研究报告。此外，项目用地需修改土地利用总体规划的，应当出具经相关部门和专家论证的规划修改方案及论证意见、建设项目对规划实施影响评估报告、听证材料。 　　项目初步设计批复后，用地报批工作需要提交建设用地申请表、项目批准文件、项目用地预审报告、建设项目总平面布置图，占用耕地的，必须提出补充耕地方案、地质灾害危险性评估报告、压矿评估证明材料等。上述材料以及图纸内容精度要求高，勘测定界外业和内业资料整理工作量大。对用地报批资料中的征地补偿方案，还需要按要求公告，公告时间较长，且安徽省目前重点工程征地补偿及移民安置方案在初步设计阶段就进行了征求基层和群众意见，对相关土地面积和实物数量、补偿标准和总费用进行了公告，相关程序实际有重复。
　　项目涉及林地的，需要林业部门出具林业占用审核意见书。林业部门对占用林地的相关政策基本比照国土部门实施，占用数量多的需要国家林业局审核，涉及程序相对较为复杂。此外，林业与国土部门对土地属性存在差异，如白莲崖水库工程，部分种植果树的土地，林业部门根据其规定认为是林地，可国家对初步设计批复意见为耕园地，河道附近的一些未利用荒地，国家批复意见为未利用地，可有关部门认为该土地为规划的宜林区，应作为林业占用进行审核，需缴纳有关税费。
　　根据社会保障主管部门和国土部门的规定，征用农用地的需要给失地农民办理社保手续，并作为用地报批的必备件之一。失地农民办理社保手续需缴纳的费用，国家对项目概算批复中至今未同意计列，地方政府不能办理失地农民社保，社会保障部门难以完善该项手续。
　　上述因素造成报批环节多、程序多，需要协调的矛盾多，例如为协调白莲崖水库工程税费事项，水利部门投入了大量精力，为协调淮北大堤加固工程用地报批社保手续，省政府召开多次协调会议，为协调减免治淮项目用地报批有关费用问题，省治淮工作领导机构每年召开会议，协调工作量大。目前，中央一号文件的出台和中央水利工作会议的召开，已掀起大规模水利建设的高潮，无论是水利主管部门，还是承担工程建设的项目法人，建设任务重，协调用地报批工作需要的人力资源严重不足，加上对土地报批政策的熟悉程度不一、认识不够到位，如不采取分类、分项目性质进行土地报批管理，加快报批进度，出台有关优惠政策，边用边报的现象短时间内将难以改变。
　　3 建议
　　水利是国民经济和社会发展的重要基础设施，大多项目直接服务于农业，是农业的命脉。建国以来，大规模水利建设对保障经济社会快速发展发挥了重要作用。随着全面建设小康社会的不断推进，对水利发展提出了更高的要求。按照中央水利工作会议精神，加快水利建设是当前和今后一个时期十分繁重的任务，水利建设不可避免地要占用土地，针对如何加快水利建设、实现合理利用和保护土地资源相统一，现提出如下建议。
　　3.1 进一步完善水利工程用地政策
　　目前在建的重点水利项目中，灌区续建配套和节水改造、农村水利、中小河流治理、小型水库加固、洼地治理等项目直接为基本农田建设服务。其他项目大部分是为保护农民、农田及城市安全而建设的堤防、河道整治等防洪排涝工程，其建设项目所使用的资金主要为中央投资，属纯公益性工程，与其他农业综合开发项目、土地整理项目性质相同或类似，用地性质与铁路等公益性项目不同，与市政建设、城市开发等经营性开发项目用地性质更有较大区别。安徽省已出台《安徽省人民政府办公厅转发省水利厅等部门关于加快水利改革发展若干措施意见的通知》，提出“农田水利建设所用土地，其土地性质不变。”建议国家层面出台类似政策，对灌区续建配套和节水改造、农村水利、中小河流治理、小型水库除险加固、洼地治理、蓄滞洪区建设，以及为保护农田的堤防、闸、站、水库、疏浚河道等直接为农业服务的水利项目，比照农业综合开发项目，需永久征用耕地的，涉及补偿给群众的，按政策补偿到位，不办理用地手续，采取“只征不转”，农用地不转为建设用地，土地性质不变。
　　对在城市建成区或规划区内建设的纯公益性的城市防洪、排涝工程等，按照国有土地使用权划拨方式供地。对以公益性为主、有部分经营性性质的水电工程建设或城市供水工程建设，建议对防洪等公益性部分采取简化程序，对经营性部分，执行现行有关政策。
　　3.2 进一步减免有关税费，简化程序
　　目前实施的大部分水利项目以中央投资为主、直接服务“三农”，不少项目列入了各级政府的民生工程，作为政府工作中心任务列入年度考核；此外，根据国家下达计划和资金拨付时的完成时间要求，一般当年安排的投资计划和资金，要求当年能够及时完成，加上大部分水利工程建设涉及度汛安全等特点，按目前程序难以做到用地先报批、后使用，建议根据上述情形，对需要报批的，进一步简化程序，在主体工程完工前基本能够完成报批。
　　部分中央投资为主的重点骨干水利项目，其初步设计批复由国家发改委核定概算、水利部审批，根据现行土地政策，用地报批过程中部分费用未计列，有的费用虽计列，但实施中发生变化，不能足额缴纳，建议有关部委组织对涉及水利建设用地报批的有关税费集中梳理，对水利建设基金等予以免缴，对勘测定界费、征地管理费、森林植被恢复费、失地农民社保费用统一政策，在批复中足额计列[1-2]。
　　3.3 化解占补平衡工作矛盾，保证地方项目用地指标
　　耕地占补平衡是新《土地管理法》确定的一项耕地保护的基本制度，按照“占多少，垦多少”的原则，建设单位必须补充相应的耕地，以保证耕地不减少，占补平衡的管理责任为地方各级政府。用地报批中，项目法人必须履行耕地占补平衡任务，但考虑到水利工程项目法人的公益性质，只能缴纳费用，由地方政府完成占补平衡工作。
　　此外，不少水利项目以土方工程为主，有的项目实施中结合河道整治、沟塘充填、未利用地复垦等措施造地较多，如安徽省淮北大堤加固工程、淮干汪集至临淮岗段河道整治工程等，但由于均未按照土地部门的有关程序履行新复垦土地的手续，不能减少占补平衡指标。在淮北大堤加固项目用地报批中，因国家批复耕地占补平衡费用（耕地开垦费）标准低于当地标准，用地报批材料迟迟不能上报省国土部门汇总，影响了报批进度。此外，随着土地资源的越来越稀缺，土地政策越来越严格，占补平衡的费用越来越高，但国家出台的标准长时间维持不变，将影响用地报批工作[3-4]。
　　综上，一是建议出台政策，对能够新造地的水利项目，应鼓励其简化程序办理新复垦土地的手续；二是耕地占补平衡费用标准实行动态管理制。
　　3.4 调整耕地占用税政策
　　根据耕地占用税先行政策，耕地占用税主要用途为包括水利建设在内的农业综合开发，水利是国民经济发展的重要基础设施，与铁路、公路、机场、港口、航道等基础设施建设项目相比，不仅同具公益性，而且防洪、除涝、灌溉、河道整治等水利项目均直接为农业生产服务或直接关系人民群众切身利益，公益性更强，且税负承受能力更弱。建议充分考虑水利的公益性特点，明确将水利工程占地纳入减免耕地占用税的范围。对于直接为农业生产及人民安全服务的堤防工程、河道整治工程、蓄滞洪区安全建设以及除涝、水土保持、农村安全饮水、水资源保护、防汛通信、水文设施等公益性水利建设项目，免征耕地占用税；对于兼有一定经济效益的水利项目建设，纳入与铁路、公路享受相同减免税规定的范围。
　　4 参考文献
　　[1] 索丽生.水利工程的“特殊功能”――关于水利工程建设新思路的思考[J].中国水利，2003（1）：35-36，43.
　　[2] 原喜琴.关于水利工程建设征地迁赔补偿的思考[J].河南水利，2003（6）：86-87.
　　[3] 卢勇如.建立“五自”办水机制 深化水利工程产权制度改革[J].水利经济，2000（3）：19-21，40.
　　[4] 孙宁海，郑萍萍，林繁茂.水利工程的建设、管理、运用应与生态环境相协调[J].山东水利，2002（9）：38-40.